周志忍、徐艳晴|政府职责体系优化的国际实践与启示——以美国政府问责署为例
摘要：完善部门职责体系是十八大报告提出的重要任务，也是世界各国政府都会面临的突出问题。美国政府问责署为解决职责交叉重叠进行了40多年的探索，在管理流程、评估标准和方法、监测机制等方面建立了比较健全的制度和技术规范。从实践结果看，政府问责署在跨部门职责优化方面步履维艰，联邦政府宏观层面的职责配置结构陷入某种“制度锁定”，分权制衡特别是其背后的党争是其体制根源。政府问责署在既有配置结构下解决微观层面职责交叉重叠探索，仍然为我国部门职责体系优化实践和相关学术研究提供了启示和借鉴。
关键词：政府职责体系；部门职责体系；职责交叉重叠
【作者简介】
周志忍，威尼斯赌场,澳门威尼斯人官网政府管理学院教授，威尼斯赌场,澳门威尼斯人官网国家治理研究院研究员。
徐艳晴，海南大学国际旅游与公共管理学院教授，海南省公共治理研究中心研究员。
【论文主要观点】
自党的十八大报告提出“完善部门职责体系”以来，部门职责体系成为公共管理研究的重要主题。与大部制改革相关研究形成鲜明反差的是，国内对部门职责体系优化的研究缺乏国际视野，国际比较研究几成空白。遵循习近平总书记“要坚持古为今用、洋为中用，融通各种资源，不断推进知识创新、理论创新、方法创新”的指示精神，本文试图弥补这一缺憾。
美国联邦政府中，政府问责署（Government Accountability Office）在政府职能部门机构设置、职责配置和内部运行方面，发挥重要作用。作为国会下属机构，政府问责署代表国会对行政部门进行督查监督，其履职方式体现出鲜明的“问题导向”，即聚焦现实中的挑战和问题，提出改进建议并督促其落实，政府职责体系优化领域也不例外。
1961 年，有学者把美国政府的职责体系比喻为“分层蛋糕”，怎么切“都会呈现出五颜六色的食材组合”。虽经 60 多年的持续优化和改进，“分散、交叉、重叠”依然是美国政府职责体系的鲜明特征之一。本文从560多份专项报告中选取了几类典型案例进行讨论：其一是财政收益估算案例，作为相关技术规范的佐证或注解；其二是灾后恢复案例，展示具体管理环节职责交叉重叠及其影响的评估分析框架；其三是食品安全监管，重点展示既定职责结构下职责优化的技术和运行层面。
从上述案例可以看出，政府问责署的持续努力在财政收益、运行机制和效率等方面成效显著，但在跨部门职责的结构优化方面少有建树。为什么美国政府部门的职责配置结构呈现出某种程度的“制度锁定”？回答这个问题，首先要了解政府机构设置和职责配置的管理权结构。美国宪法规定了部长和主要官员的任命权和相关程序，但对机构设置中立法和行政部门的权力没有明确详细的规定。从历史演进角度看，两者的权力和相对地位随着时间推移而有所变化。从合众国建立到 1905 年，国会在机构改革中享有垄断性权力，可以采取 “单边行动”设置机构或调整职责配置；1905 年到 20 世纪中期属于过渡时期；20 世纪中期至今，机构改革的“倡议和方案设计权”基本上由国会转移到总统和行政部门，但国会保留了否决权。因此，国会在政府机构设置或职责配置调整方面拥有主导权。
应该说，作为主导者的国会对职责分散、交叉和重叠现状担负着主要责任。美国官方和学者把国会的责任总结为四方面：其一，国会应对国家新需求/新问题的方式，其核心特征是被动“调适（adaptive）”“响应（responsive）”或“头疼医头、脚疼医脚”式的“逐一施策（one-by-one approach）”：当新的需求被确认后，国会往往会创立新项目、设立新机构或把新管理职责赋予现有机构。新增项目可能针对特定群体（如处于风险中的儿童）或新服务供给方式（如资助改为信贷），甚至极端情况下，仅仅因为现有项目失败或绩效不佳而叠床架屋另搞一套。缺乏系统统筹导致了项目和机构职责的交叉重叠。其二，国会与总统之间的权力博弈。把相近职责赋予不同部门行使是国会约束总统权力的一项措施，因此，一些职责交叉重叠现象是国会有意为之。其三，国会配置职责的逻辑。有学者构建了立法机关配置职责的规范模型，主要考察职责相近机构在政策偏好方面的差异及其对信息“获取”和“