摘要：中国社会是一个关系型社会，公民和企业找政府办事往往需要找关系、托人情，由此带来人情负担，也加剧社会不公平。政民互动中的行政负担，很大程度上源于公民和企业同政府打交道时需要找关系和托人情。通过辽宁省“办事不找关系”改革的案例研究，本文探究了制度变革与数字化转型如何影响行政负担与人情负担。研究显示，关系可以成为社会资本，也会带来人情负担。人情负担反映在行政负担的各类成本中，而减轻行政负担就要关注如何减少乃至杜绝关系与人情在其中发挥的作用。通过“办事不找关系”改革而重塑找关系办事的成本与收益，可以使政民互动的行政负担显著减轻。本文的研究发现说明公共管理学需要关注日常生活中深具中国特色的现象和问题，通过研究尽可能弥合理论与实践的鸿沟。

关键词：关系；人情；行政负担；社会公平；政民互动

【作者简介】

马亮，威尼斯赌场,澳门威尼斯人官网政府管理学院教授，主要研究方向为数字治理、政府创新与绩效管理。主持国家社会科学基金重大项目，国家自然科学基金青年项目、应急项目、面上项目等课题，出版多部著译作，在国内外学术期刊发表论文100余篇。在 Governance、Public Administration、Public Management Review、International Public Management Journal、International Review of Administrative Sciences、Policy Sciences、Regulation and Governance等公共管理领域国际权威期刊发表论文数十篇。

【论文主要观点】

在中国公共管理实践中，行政负担、关系网络与人情互动交织在一起，塑造了独特的治理模式。以政府审批流程改革、基层治理压力加剧以及“找关系、托人情”现象的持续存在为标志，中国行政体系正面临治理现代化的深层挑战。行政负担不仅源于繁琐的科层程序，也受到社会文化与人际网络的影响，形成了一种正式制度与非正式规则并存的治理格局。本文深入剖析中国行政体系的现实困境，探讨传统科层制与人情社会的二元关系如何影响政府效能与基层治理，进一步分析行政负担的来源及，并基于现实案例提出改善路径，以推动中国现代化治理的优化与实践。

从审批流程冗长到基层治理压力倍增，从科层制低效运作到民众办事难度加大，行政负担不仅加重了政府治理成本，也影响了政策的有效执行。首先，过度合规和重复审批造成行政效率低下，政策执行面临碎片化困境，使基层公务人员长期处于高负荷运作状态。其次，正式制度与非正式规则的并存，使得行政事务运作在法定流程之外形成“潜规则”，民众和企业不得不依赖社会关系网络来提升办事效率，而这一行为也带来了行政资源分配的不公平性。最后，数字治理改革虽已初见成效，但在不同地方政府的推进过程中仍面临信息共享不足、技术能力有限等问题，导致行政减负难以全面落地。

在高度科层化的治理体系下，民众在面对复杂的行政审批时，往往通过私人关系或社会网络来降低办事难度，这种“找关系、托人情”现象不仅是社会文化的一部分，也反映出制度执行的柔性特征。一方面，关系网络的存在在短期内提升了行政效率，但在长期来看，它却削弱了行政公平性，加剧了治理透明度的缺失。另一方面，基层公务人员在应对大量关系性事务时，不得不在正式规则与社会期待之间寻求平衡，导致工作负担进一步增加。此外，这一现象还助长了行政资源分配的不均衡，使普通民众在公共服务获取上面临更大阻力，从而引发治理信任危机。

行政负担的削减不能仅依赖简单的“放权”或“减负”措施，而需要构建精细化治理体系。首先，政府需加强分类治理，针对不同类型的行政事务采取差异化管理模式。例如，对于重复性、低效性的行政流程，应推动标准化和流程再造，而对于涉及复杂人情互动的事务，则需要建立灵活的治理机制。其次，考核机制改革至关重要，应减少“一刀切”式绩效评估，避免基层政府因考核压力而陷入“数字化形式主义”的陷阱。此外，政策执行需兼顾制度刚性与弹性调整，使基层治理具有更强的自主性，以降低制度性负担。

近年来，数字政府建设成为治理现代化的重要方向。只有在数字化转型的加持下推动非正式制度走向正式规则，才能使中国从关系型社会走向规则型社会。这意味着从私人关系走向非私人关系，从特殊性走向一般性，从关系型社会走向规则型社会。中国要走向规则型社会并推动公共治理转型，如此才能改变人情社会的底层逻辑。当然，政府要不带个人色彩和不讲人情地公事公办，从因人而异走向一视同仁，从人治走向法治。这意味着公共服务要从人情味走向有温度，打破圈层化的温差，实现普遍化的温度。数字政府建设与行政体制改革使公民与政府的互动关系发生了根本改变，也影响了政民互动的行政负担。

总体而言，行政负担问题不仅影响政府治理效率，也直接关系到公共服务质量和社会信任水平。未来，中国政府需要在制度优化、技术赋能和社会协同等多个维度上推进精细化治理，以实现治理现代化目标。在数字化浪潮推动下，如何在提高行政效能的同时避免新型治理负担，将成为公共管理改革的重要议题。中国式现代化背景下的公共管理创新，需要在科层制与社会关系之间找到新的平衡，以构建高效、灵活且可持续的治理体系。

致谢：本文受到 2024 年 10 月 10 日召开的“日常生活与公共管理学”研讨会与会者的启发，特别感谢米加宁教授的邀请与建议。本文初稿曾在中国矿业大学、沈阳师范大学、江苏师范大学等地介绍，感谢与会人士的批评和建议。

本文原载于《公共管理学报》2025年第1期。

本文系国家自然科学基金面上项目（72274203）；国家自然科学基金专项课题（72342010）；国家社会科学基金重大项目（23&ZD080）的阶段性成果。

 文稿整理：陈汇朋、郭晨