摘要：政府规制带来的负担会降低企业效益、阻碍政府运行、影响社会公平。越来越多的OECD国家开始采取“规制抵消”的元监管策略，即政府每出台一项新规制，都需要修改或废除现有规制，以控制或减少总的监管负担。英国、加拿大等OECD国家通过这种以总额控制和成本分析为基本思路的元监管策略，在实施规则和流程设计方面建立了较为健全的制度规范，显著降低了因规制而产生的负担，提高了行政效能。本文旨在通过系统引介九个OECD国家“规制抵消”的实践规则和流程，为优化我国现行的“元监管”策略，增强行政法规“立改废释”的系统性、整体性、协同性和实效性提供参考。

关键词：规制抵消；成本效益分析；总额控制；元监管；OECD国家

【作者简介】

杨一，威尼斯赌场,澳门威尼斯人官网政府管理学院副教授，主要研究领域有公共管理学基础理论与研究方法、公共组织人力资源管理、行政哲学等。

彭珮文，威尼斯赌场,澳门威尼斯人官网政府管理学院博士研究生。

刘桂颖，威尼斯赌场,澳门威尼斯人官网政府管理学院博士研究生。

【论文主要观点】

规制是政府及威尼斯赌场,澳门威尼斯人官网为弥补市场失灵、规范各类主体行为而制定实施的具有普遍约束力的法规、政策与条例体系。它既是实现经济调控、市场监管与社会治理的核心工具，也是维护公共利益与社会公平的重要保障。研究规制之所以关键，就在于规制若设计不当或过度叠加，易产生显著的负面效应：对企业而言，重复、冲突或滞后的规制将推高合规成本，抑制创新动能；对公民与政府而言，规制也可能导致行政程序冗杂，拖累公共服务效率与公众满意度。因此，规制研究的根本目的，是在保留其必要职能的前提下，系统降低其所衍生的运行负担，推动实现“更优规制”，从而提升政府治理效能与社会整体福祉。

在此背景下，“规制抵消”（Regulatory Offsetting）作为一种“元监管”策略，要求政府在出台新规制或因修订而增加负担时，必须同步削减或废除既有规制，以实现监管负担的总体控制与行政效能的提升。其核心机制通常体现为“一进一出”或“一进多出”或“多进多出”等原则，即在成本核算基础上，确保新增规制所带来的负担低于因移除或简化旧规制所减少的负担。英国、加拿大等OECD国家借助该机制，结合总额控制、成本效益分析与弹性交易安排，显著减轻了政府、企业与公民的合规压力，并促进了规制质量的整体优化。

我国自2023年起虽已推动以“立改废释”为核心的规制清理工作，但在制度协同性、流程规范性等方面仍存改进空间。特别是“立、改、废、释”各环节之间衔接不够紧密，难以为法规体系的动态优化提供系统依据。因此，有必要参考OECD国家在规制抵消方面的成熟经验，探索构建符合我国国情的负担控制与规制更新机制。本文通过分析九国规制抵消的实践规则与流程设计，旨在为我国完善“立改废释”工作、推进规制治理现代化提供有益启示。

在实施规制抵消时，9个样本国家在以下四个维度存在较为明显的区别，如表1所示：

一是遵循原则维度。遵循原则指的是各国规制抵消实施规则的设定逻辑。依照样本国家规制抵消的实践，遵循原则被划分为三类：一类是以英国、意大利、德国、丹麦为代表的样本国家，遵循控制规制产生负担总量的单一控制原则。另一类是以加拿大、法国、西班牙和墨西哥为代表的样本国家，遵循控制规制所产生负担总量和规制数量的双重控制原则——这类国家既希望削减规制产生的负担总量，也要求控制规制的数量。第三类代表国家是韩国，它是唯一遵循净效益最大化原则的样本国家——韩国政府各部门要对所出台的规制进行全面的成本效益分析，并通过制定成本更低、但社会效益更高的规制来取代现有规制。

二是及时性维度。及时性聚焦于规制“新增”与“废止”的生效是否同步。丹麦、法国和墨西哥等国要求即时同步，力求规制负担总量实时平衡；而英国、加拿大等国则提供了弹性周期，允许部门在数年内完成抵消。这种管理上的弹性，进而催生了“负担银行”这一创新工具，它允许部门将削减规制产生的负担配额进行跨期储存与调用，从而实现负担总量的长期控制。

三是交易机制维度。交易机制决定了规制负担是部门内部的“责任”，还是可在政府整体层面统筹的“资源”。大多数国家选择前者，将负担抵消严格限制在部门内部，以确保问责清晰。而英国与德国则采用了更具整体观的后者，允许部门间进行负担额度的“交易”。此举旨在建立一个内部的“政策市场”，激励各部门主动挖掘减负潜力，将节余的额度转化为资源，从而在全局范围内以更低成本、更高效率实现规制负担的总额控制。

四是隶属领域维度。隶属领域维度揭示了规制抵消的另一个关键限制：抵消行为是否必须局限于同一政策领域之内。绝大多数国家设定了这一“领域壁垒”，旨在确保部门权责清晰，防止规制目标在跨领域流转中被稀释。与此形成鲜明对比的是，西班牙独树一帜地允许负担跨领域流动，其理念是通过打破领域隔阂，在政府整体层面实现减负资源的最优配置。

而在规制抵消实践的流程层面，9个样本国家的特征如下：

一是设立专门的责任机构。大部分样本国家在引入规制抵消策略时，都会设立专门的监管机构来负责各部门的规制抵消工作。此外，这些国家还出台了具体的法案和指南来指导实践操作，旨在为官员们执行规制抵消的规则提供方法指导。有明确的负责机构和操作指南后，各部门需要按要求提出规制抵消的申请。在此之前，各部门还要对现有规制开展定期审查，以确定规制的有效性，并根据实际情况及时提出废除（或放宽）规制的要求。

二是明确评估的范围和界限。科学地界定评估范围，是连接规制抵消目标与实操的关键环节。各国政府均会基于其特定的减负目标，对纳入抵消的规制类型进行严格限定，并同步设立豁免条款。这种“范围锁定”不仅为后续的负担计算划定了清晰边界，更确保了有限的政策资源能够精准投放于负担最重、矛盾最突出的规制领域。

三是运用评估工具计算规则负担。评估工具的选择，反映了各国对“规制负担”的不同理解与度量哲学。以访谈和抽样为基础的“标准成本模型”，长于对负担进行情境化的定性描述；而倚重公式与贴现的“负担计算器”，则致力于实现跨规制的标准化定量比较。这两种路径并无高下之分，其价值在于能否与本国的监管传统、数据基础和政策目标相匹配。

总之，OECD国家的规制抵消实践能够为统筹我国行政法规的“立改废释”提供如下借鉴：

第一，在宏观把控层面，需要树立成本总额控制和成本效益分析的元监管思维。一是将总额控制的思维延伸至负担总量和规制数量两个方面，统筹“立”“废”“改”“释”之间的动态衔接与整体平衡。二是全面推进成本效益分析机制。这要求政府部门首先夯实行政法规数据库等基础能力，系统识别、分类并量化各类规制负担；同时，也应以社会效益最大化为导向，通过内容的及时修订与结构优化，持续提升法规体系的整体效能与社会适应性。

第二，在中观统筹层面，需要构建“立改废释”的制度体系明晰改革流程与规范。一是明确责任主体与权责划分。确立牵头机构并实行归口负责制，厘清各部门在行政法规动态调整中的具体职责，推动形成统筹有力、分工协作的组织实施机制。二是健全制度框架与配套机制。牵头机构应科学界定“立改废释”的适用范围，探索引入“负担银行”“负担交易”等灵活机制；同步制定符合国情、便于执行的操作指南，推动成本效益分析、存量评估、事中事后监管等多种方法综合运用，并将改革成效纳入政府部门绩效考核体系，强化制度约束力。三是积极引导社会力量参与治理。拓展公众、企业与行业协会参与渠道，鼓励其提供数据与专业意见；探索以政府购买服务方式，委托第三方专业机构开展负担评估，提升规制决策的科学性与公信力。

第三，在微观操作层面，需要对“立改废释”开展科学的成本效益分析。一是系统界定成本与效益的构成。在负担识别上，需严格区分必要负担与冗余负担，建立分类清晰的负担清单；在成本核算中，除直接与短期成本外，应纳入中长期视角下的全周期成本评估；同时，需综合分析可量化与不可量化的各类效益，避免因过度追求数据精确而忽视制度的社会价值与整体影响。二是规范分析方法并建立评估闭环。定量方面，应开发适用于不同法规领域的专用测算工具与模型，设定合理的贴现率与效益区间等参数标准；定性方面，应灵活运用专家论证、深度访谈与结构化赋值等方法，对难以量化的影响进行专业判断。最终，应构建中长期追踪机制，持续比较规制调整前后的实际效果，并基于实证反馈不断优化“立改废释”的实施规则与方法。

本文原载于《中国行政管理》2025年第8期。

本文为威尼斯赌场,澳门威尼斯人官网公共治理研究所项目（YBXM202207）的阶段性成果。